加快和完善社会保障体系，是我国全面推进小康社会建设的一项重要任务。社会保障问题关系到国计民生。机关事业单位养老保险制度是整个社会保障体系建设的重要组成部分，与企业养老保险制度相比，机关事业单位养老保险制度改革明显滞后。我国应尽快出台统一的政策法规，提高统筹层次，“做实”个人账户，建立权利与义务对等的养老金计发办法，大力发展多层次的养老保障对策，建立完善机关事业单位养老保险制度。

一、从机关事业单位养老保险制度沿革看，主要分为四个阶段

初步发展阶段(1949—1966)

建国后，机关事业单位养老主要借鉴前苏联等社会主义国家模式，在结合解放区供给制的基础上建立退休福利制度，经费全部或部分来源于财政，待遇与工作年限挂钩，退休人员管理与原单位关系保持不变。1950年，政务院颁发《关于退休人员处理办法的通知》，这是新中国成立后发布的第一个关于退休养老方面的法规。1958年2月，国务院发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，将企业职工和政府公务人员的退休办法合并，统一了企业职工和国家机关事业单位工作人员的养老保险办法。

破坏挫折阶段（1967-1977）

“文革”开始后，养老保险制度受到严重破坏。管理职工养老保险工作的工会组织被迫停止活动，管理社会保险政策的内务部被撤销，养老保险工作陷于瘫痪。退休费用社会统筹被取消，社会保险费无人统一征集，只能由单位来负担，社会保险处于历史倒退阶段。

恢复阶段（1978-1992）

1978年起，我国养老保险制度进入恢复时期。国家对国有企业职工和机关事业单位工作人员退休条件、待遇水平作了统一规范，机关事业单位与国有企业职工仍实行统一的养老保险办法。1978年国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，机关事业单位人员在职不用缴纳任何费用，退休后的待遇按照工作年限由人事部门审批核定，没有实现真正意义上的社会保险。九十年代起，国家对机关事业单位养老保险制度改革情况、保险基金管理问题进行了明确，按照国家、集体、个人共同负担的原则，逐步改变退休金实行现收现付的做法。

改革试点阶段（1993- 今）

十四届三中全会以后，随着社会经济的发展，企业养老保险制度全面建立，机关事业单位养老保险制度改革问题提上日程，国家提出要建立多层次社会保障体系，要求各省、市进行改革试点。1994年起，云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等省下发机关事业单位养老保险改革的文件，在不同范围和人员中开始试点。到2005年底，全国有28个省、自治区、直辖市的283个地市、1718个县市，开展了机关事业单位养老保险改革试点。参加养老保险的职工达到1772万人，其中，在职工1410万人，离退休人员362万人。

2008年，国务院原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。2009年1月，国务院要求5个试点省份正式启动此项改革，实现企业与机关事业单位之间制度能够衔接，事业单位养老保险制度改革与企业基本一致。

试点方案

根据党的十七大和十六届三中、五中、六中全会精神，为完善社会保障体系，保证事业单位改革顺利进行，促进人员流动，保障退休人员基本生活，制订本方案。

指导思想

以小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，根据分类推进事业单位改革的需要，遵循权利与义务相对应、公平与效率相结合、保障水平与经济发展水平及各方面承受能力相适应的原则，逐步建立起独立于事业单位之外，资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。

主要内容

（一）实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度

基本养老保险费由单位和个人共同负担，单位缴纳基本养老保险费（以下简称单位缴费）的比例，一般不超过单位工资总额的20%，具体比例由试点省（市）人民政府确定，因退休人员较多、养老保险负担过重，确需超过工资总额20%的，应报劳动保障部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费（以下简称个人缴费）的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。个人工资超过当地在岗职工平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数；低于当地在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。

按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。做实个人账户的起步比例为3%，以后每年提高一定比例，逐步达到8%。有条件的试点省（市）可以适当提高起步比例。个人账户储存额只能用于本人养老，不得提前支取。参保人员死亡的，其个人账户中的储存余额可以继承。

（二）基本养老金的计发办法

本方案实施后参加工作、个人缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据本人退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。（详见附件）

本方案实施前参加工作、实施后退休且个人缴费年限累计满15年的人员，按照合理衔接、平稳过渡的原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。具体标准由各试点省（市）人民政府确定，并报劳动保障部、财政部备案。

本方案实施后达到退休年龄但个人缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。

本方案实施前已经退休的人员，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金，参加国家统一的基本养老金调整。

（三）建立基本养老金正常调整机制

为使事业单位退休人员享受经济社会发展成果，保障其退休后的基本生活，根据职工工资增长和物价变动等情况，国务院统筹考虑事业单位退休人员的基本养老金调整。

（四）建立职业年金制度

为建立多层次的养老保险体系，提高事业单位工作人员退休后的生活水平，增强事业单位的人才竞争能力，在参加基本养老保险的基础上，事业单位建立工作人员职业年金制度。具体办法由劳动保障部会同财政部、人事部制定。

（五）逐步实行省级统筹

进一步明确省、市、县各级人民政府的责任，建立健全省级基金调剂制度。具备条件的试点省（市）可从改革开始即实行省级统筹；暂不具备条件的，可实行与企业职工基本养老保险相同的统筹层次。

保障措施

（一）加强基本养老保险基金管理

事业单位基本养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用，待条件具备时，与企业职工墓本养老保险基金统一管理使用。基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，保证专款专用。基金按照国家规定管理和投资运营，确保安全，实现保值增值。要做好事业单位养老保险登记和缴费申报工作，切实加强基金征缴，做到应收尽收。各级财政要积极调整财政支出结构，加大社会保障资金投入，确保基本养老金按时足额发放。

（二）做好养老保险关系转移工作

事业单位工作人员在同一统筹范围内流动时，只转移养老保险关系，不转移基金。跨统筹范围流动时，在转移养老保险关系的同时，个人账户基金随同转移。事业单位工作人员流动到机关或企业时，其养老保险关系转移办法按照劳动保障部、财政部、人事部、中央编办《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》（劳社部发印[2001]13号）规定执行。

（三）逐步实行社会化管理服务

按照建立和完善独立于企事业单位之外的社会保障体系的要求，提高事业单位社会保险社会化管理服务水平，基本养老金实行社会化发放。继续加强街道、社区劳动保障工作平台建设，加快老年服务设施和服务网络建设，为退休人员提供更多更好的服务。

（四）提高社会保险管理服务水平

试点地区可根据事业单位工作人员养老保险制度改革的实际需要，适当充实社会保险经办机构工作人员和经费，为社会保险机构提供相适应的工作条件。社会保险机构要进一步加强能力建设，完善管理制度，制订和规范业务流程，实现规范化、信息化和专业化管理，不断提高工作效率和服务质量。

（五）加强组织领导

事业单位工作人员养老保险制度改革情况复杂，涉及面广，政策性强，各试点地区人民政府和有关部门要高度重视，加强领导，周密部署，精心组织，结合当地实际情况，认真做好实施工作。劳动保障部、财政部、人事部、中央编办要通力合作，密切配合，加强与试点省（市）的联系与沟通，切实做好事业单位工作人员养老保险制度改革试点的指导工作。

适用范围

本方案适用于分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员。

具体操作

单位承担

很多人都知道，养老保险的缴纳分为两个部分，一个是需要自己缴纳的部分，一个是单位承担的部分。对于缴纳养老保险单位承担部分是否由地方财政全额承担呢？

根据《事业单位分类改革实施意见（征求意见稿）》规定，公益性事业单位主要划分为三大类：

第一类从事关系国家安全、公共安全、公共卫生、公民基本权利、义务教育、基础研究、群众体育、生态资源和环境保护的基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源。所需经费由同级财政予以保证；履行职责依法取得的非税收入，实行“收支两条线”管理，收入上缴财政，不能自主支配。

由于这类事业单位的相关开支由地方财政全额拨款，因而缴纳养老保险单位承担部分应由地方财政全额承担。

第二类面向全社会提供公益服务；涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要，可部分实现由市场配置资源。所需经费由财政给予不同程度的投入，同时鼓励社会力量投入；其公益服务项目和收费标准由政府规定，其他业务活动项目与收费标准接受政府指导；提供公益服务依法取得的服务性收入，按规定实行“收支两条线”管理。

由于这类事业单位的相关开支由地方财政不同程度地拨款，因而缴纳养老保险单位承担部分应由地方财政按拨款的比例承担。

第三类从事的业务活动具有一定公益属性，但社会化程度较高，可基本实现由市场配置资源；自主开展公益服务和相关经营活动；所需经费主要来自服务性收入、经营性收入以及社会力量投入等，实行经费自理；承担政府有关公益任务的，政府视其所提供服务的数量和质量，通过购买服务的方式给予相应支持。

由于这类事业单位的相关开支主要实行经费自理，只有在承担政府有关公益任务的情况下，地方财政才给予相应拨款，因而缴纳养老保险单位承担部分主要由事业单位负担。

事业单位养老金是否实行省级统筹，根据试点城市的具体情况而实施。如果暂时不具备条件的，可实行与企业职工基本养老保险相同的统筹层次，即以市或地区为统筹单位。事业单位基本养老保险基金现阶段独立建账，与企业职工基本养老基金分别管理、使用。

计算

基本养老金的计发对象根据参加工作时间的不同，主要分为三种情况：

一、《试点方案》实施前已退休人员；

二、《试点方案》实施前参加工作、实施后退休且个人缴费年限（含视同缴费年限）累计满15年的人员；

三、《试点方案》实施后参加工作、个人缴费年限（含视同缴费年限）累计满15年的人员。

第一种情况《试点方案》实施前已退休人员在《试点方案》实施后仍然按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金，并参加国家统一的基本养老金调整。也就是说在《试点方案》实施后原事业单位退休人员在社保机构领取的养老金，从第一个月起均不得低于原来的退休工资标准。之前人们猜疑《试点方案》实施后，原事业单位退休人员进入社保后将按企业退休人员的工资标准进行调整并降低养老金的说法是对《试点方案》的误解。

事实上从《试点方案》内容可以明显看出，在《试点方案》实施后对于已退休人员，国家采取完全保留原待遇标准的政策。这与之前的国发[1997]26号文对于实行企业化管理的事业单位进入社保后，仍按国家原来的规定发给养老金政策相一致

第三种情况在《试点方案》实施后参加工作，个人缴费累计满15年的人员，退休后其基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。

退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%，个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数

本人指数化月平均缴费工资：泛指事业单位工作人员个人历年平均缴费指数化系数×退休当年上年度在岗职工月平均工资之积。如：某工作人员当年缴费工资为3000元，而当地当年上年度岗平工资为2000元，其当年平均缴费指数化系数为：3000元/2000元=1.5，之后将历年缴费指数相加除以缴费年限（精确到月）即为历年平均缴费指数化系数；将历年平均缴费指数化系数×本人退休时上年度在岗职工月平均工资而为本人指数化月平均缴费工资。

个人账户养老金月标准：泛指根据事业单位工作人员个人退休时间的不同，将个人账户储存额按规定的对应月份计发个人账户养老金。该金额标准退休后既不增加也不减少，直至发放到本人逝世。

《试点方案》实施后达到退休年龄但个人缴费年限（含视同缴费年限）累计不满15年的人员，不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，并同时终止基本养老保险关系。

《试点方案》实施前参加工作，实施后退休且个人缴费年限（含视同缴费年限）累计不满15年的人员同样不发给基础养老金；个人账户储存额一次性支付给本人，并同时终止基本养老保险关系。

缴纳

1、缴费单位根据机关社保处规定的缴费基数（缴费年度1月份应发工资减独生子女费）和缴费比例（单位18%、个人2%）计算缴费金额，并填写《机关事业单位工作人员养老保险基金投保花名册》（一式二份）和《机关事业单位缴纳养老基金汇总表》（一式三份）。

2、缴费单位带缴费年度1月份应发工资表和1条中的《花名册》、《汇总表》到市社会保险服务中心审核，审核无误后，办理缴费手续。

现行的事业单位主要分为三类：

1、行政类事业单位；

2、经营服务类事业单位；

3、公益类事业单位。

其中只有公益类事业单位才是《试点方案》适用的对象，其它两类事业单位前者要撤销与国家机关合并，后者则进行事业单位改制成为企业。

基本养老保险费由单位和个人共同承担，单位缴纳基本养老保险费的比例，一般不超过单位工资总额的20%。个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%。

缴纳工资基数低于当地在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。缴纳工资基数最高不得超过当地在岗职工平均工资的300%。

事业单位养老保险与企业养老保险缴费的比例不一样。由于事业单位养老保险制度国家没有统一的政策，各地都根据实际的情况制定缴费比例。

事业单位养老保险与企业养老保险结算方式不一样。事业单位养老保险实行差额结算制。事业单位退休职工的工资由单位发放。

如果是临聘人员，按照规定，用人单位要按属地原则依法进行社会保险登记，按月申报缴费。用人单位按临聘人员个人缴费工资基数之和的20%、临聘人员本人按上年度月平均工资（新聘用的人员按第一个月的工资标准）的8%缴纳基本养老保险费。临聘人员的月平均工资低于全省上年度在岗职工月平均工资60%的，以全省上年度在岗职工月平均工资的60%为缴费基数；高于全省上年度在岗职工月平均工资300%的，以全省上年度在岗职工月平均工资的300%为缴费基数。

《劳动法》实施前已在本单位就业且连续工作至今的原临时工，应从参保地实施统账结合制度起，按同期国家与省规定的缴费基数和当地企业职工基本养老保险缴费比例，补缴基本养老保险费（含本息），补记个人账户。

存在的问题

造成国家沉重负担

随着我国经济的发展，人民生活水平越来越高，平均寿命越来越延长。我国已开始进入老年型社会，老龄化对中国社会的压力正逐步显现。但是我们的财政情况并不十分乐观，用于支付机关事业单位退休人员的退休金占了财政很大的一部分，据官方统计，1990 年全国机关事业单位退休费总额仅为59.5 亿元，已增至1400 多亿元，对财政造成了很大的压力。

不利于人才流动

由于机关事业单位和企业之间没有采用一致的养老保险制度，如果从机关事业单位流动到企业的话，那么退休后个人的养老待遇就会差别很大，所以很多人员宁愿领取在职时较低的工资不愿到企业去工作。同时从企业流动到机关事业单位的人员，原来的养老保险个人账户无法移动，形成了养老保险双重管理。机关事业单位和企业之间实行两种不同的养老保险制度，造成了劳动者在机关事业单位和企业之间很难流动，这样不利于人才的合理流动，使人力资源不能得到很好的配置。

替代率高，不利于社会公平

20 世纪90 年代以前，企业与机关事业单位实行差别不大的退休金制度，退休待遇差距不大。90 年代后，企业改革了养老政策，社会统筹与个人账户相结合，实行统一的社会基本养老保险制度。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金标准为社会平均工资的20%，个人账户养老金标准为本人账户储存额除以120。而机关事业单位的退休工资都由国家财政负担，个人不用缴费，退休金水平以退休前工资为基础，以工龄长短为计发依据。国家机关人员退休后基础工资和工龄工资均按原工资的100%计发，职务工资和级别工资按一定比例计发。事业单位工作人员退休后按职务工资和津贴之和的一定比例发放，计发比例均根据工龄划分为不同档次。养老金不同的计算方法，使企业与机关事业单位退休人员的退休待遇有了很大的差距。两者退休待遇差距已成为一个越来越突出的社会问题，双轨制的养老保险制度造成了企业退休人员心理不平衡，极易引发社会矛盾，养老保险制度没有发挥出养老保险制度“减震器”的作用，也与“以人为本”的治国理念相违背。

面临挑战

改革前，事业单位与公务员的工资和养老保险待遇基本一致，因为都是国家财政拨款单位。而当国家财政吃紧的时候，独拿事业单位开刀，而公务员的养老保险待遇则受到保护，显然有失公平。事业单位与公务员都是国家的工作人员，他们只是分工不同，工作上没有高低贵贱重轻之分。特别是由于我国体制问题，有许多事业单位直接担负着行政执法工作，他们本身做的就是行政管理工作，换句话说，做的就是公务员的工作，并且都是财政拨款单位，凭什么国家财政吃紧，就应该事业单位做出奉献呢？凭什么倒霉的就应该是事业单位啊？社会主义最显著的特征就是公平正义，如此改革事业单位的养老保险制度，符合社会主义的公平正义原则吗？国家政策都是“大公务员”制定的，如此改革是不是特权思想的表现呢？

机关事业单位养老保险基金实行省、市、县分级统筹，这种统筹层次过低的现状使机关事业单位养老保险的调剂功能难以发挥，尤其像经济欠发达、财政收入低的地区，基金积累少，财政又难予补贴，养老保险基金抗风险能力相对较弱。

改革原则

建立统一的企事业单位养老保险制度

我国自建国实行养老保险制度以来，企业职工、机关事业单位人员各有一套制度，不统一，这种情况不利于构建和谐社会，一定要有所改变。从世界养老保险制度改革实践经验看，一个国家如果实行多种形式的养老保险制度，就必然引起成员之间的相互攀比，容易引发社会动荡。法国近几年来的社会动荡、社会骚乱等事件，就与养老保险制度有关，美国在全国只有一个基本养老保险制度，虽然退休金替代率比法国低一半，但从没有其引发过一次全国范围的社会运动。

遵循缴费和待遇对等的原则

无论哪种养老保险制度模式，都应当采取权利和义务对等的原则，而当权利和义务不对等时，势必会影响参保人对参加养老保险制度的积极性，而使这项制度不能长期地、良性地运作下去。我国从20 世纪90年代开始建立了城镇企业职工统账结合的基本养老保险制度，经过二十年的实践，证明了它是适合中国国情、能够持续发展下去的制度。机关事业单位基本养老保险制度也应实行这种模式。先缴费再享用，权利和义务对等。并且要逐渐地把机关事业单位和企业养老保险制度统一缴费比例，实现企业和事业养老保险制度统一

坚持新老制度的改革原则

改革机关、事业单位养老保险制度，既需要建立新制度，同时又要考虑实际情况。为实现新老制度的顺利衔接，需要采取老人老办法、中人中办法、新人新办法的过度措施，即已经退休的人员，仍按原来的标准和办法支付基本养老金；新参加工作的人员，实行新制度，建立新机制；对改革前参加工作、改革后退休的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，可加发一定的过渡性养老金，保证他们的待遇基本不降低。年龄、资历接近的无论是在机关还是事业单位（甚至包括企业），待遇应当差不多；年龄、资历悬殊的尽管都在机关、或是都在事业单位，也不应当享受一样的待遇。

坚持社会统筹和个人账户相结合

我国企业基本养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。基本养老保险金由单位和个人共同负担，单位缴费实行社会统筹，基金现收现付，个人缴费建立个人账户，实行自我积累。个人和企业分别按职工本人上年工资总额的8%和20%缴纳保险费，从理论上讲，记入个人账户基金的保险费为个人缴纳的8%，企业缴纳的20%全部划入统筹基金。但是，在实际运行中，个人账户基金被用于社会统筹账户的资金支出，出现了“个人账户空账运行”问题。截至2010年底，中国个人账户记账额1.9 万亿元，其中做实账户仅2，039 亿元，等于1.7 万亿元的缺口。“空账运行阻碍了职工参保的积极性，使国家财政背上了包袱，不利于经济又快又好的发展，做实个人账户是养老保险制度改革成功的重要影响因素。对于个人缴费的部分，一定要在制度实行之初，就要放入个人账户中，避免重蹈企业养老保险个人账户之覆。

建立和完善职业年金制度

我国是一个发展中国家，社会经济还不发达，生产力发展不平衡，这种基本国情决定了我们还须建立职业年金制度。职业年金是机关事业单位职工在依法参加国家基本养老保险的基础上，费用由单位或单位和个人缴纳而建立的补充性养老保险。我国企业养老保险制度由三个部分组成，即：基本养老保险、企业年金和个人储蓄养老保险。机关事业单位基本养老金的替代率考虑到我国的经济发展状况与企业相一致的话，肯定要降低，那么必须建立职业年金，才能保证待遇的总体水平不下降。同时职业年金具有激励作用，也可吸引和留住人才的一种方式。改革后，机关事业单位的养老金替代率会降低，所以职业年金应改实行法定强制实施原则，符合条件的单位必须参加。职业年金基金要想增值，就必须通过市场化运作，另外，国家可以应用相关税收优惠政策保障职员年金的可持续发展。还要积极发展商业保险等其他补充养老保险形式，作为第三支柱，不断提高事业单位职工退休后的生活水平。

社会保障是社会稳定的“安全网”、经济运行的“调节器”。构筑社会主义和谐社会，建立健全机关事业单位养老保险制度是其中一个重要成部分。机关事业单位工作人员养老保险制度改革涉及面广，政策性强，必须积极稳妥地推进。制度设计上要妥善处理好改革前后待遇水平上的平稳衔接，尽快建立健全适应我国社会主义市场经济，适合我国机关事业单位特点的养老保险制度模式。

机关事业单位养老保险

1.机关事业单位养老保险

相关词条